經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 董瑞強(qiáng)

2016年7月22日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）。在環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室（下稱“垂改辦”）副主任吳舜澤看來(lái)，這是對(duì)中國(guó)環(huán)境管理體制的一次“底盤性”改革，是完善環(huán)境治理基礎(chǔ)制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重大舉措。

上述文件對(duì)于中國(guó)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法管理體制延續(xù)多年的改革來(lái)講，無(wú)疑是一次比較大的變化，這意味著地方環(huán)保系統(tǒng)將迎來(lái)前所未有的體制改革，它打破了以前的環(huán)保制度，并且這是環(huán)保部門垂直管理制度改革的第一次。

從2015年10月29日中共第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)最早提出“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”到2016年9月22日《意見(jiàn)》經(jīng)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)，不到一年時(shí)間，環(huán)保部、中央編辦、中組部、國(guó)家發(fā)改委等7部委共同組成垂直管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組，迅速開(kāi)始著手垂改試點(diǎn)工作的落地實(shí)施。

同時(shí)，《意見(jiàn)》指明了未來(lái)改革時(shí)間表：試點(diǎn)省份要力爭(zhēng)在2017年6月底前完成試點(diǎn)工作，形成自評(píng)估報(bào)告；未納入試點(diǎn)的省份力爭(zhēng)在2018年6月底前，完成省以下環(huán)保管理體制調(diào)整工作；到2020年全國(guó)省以下環(huán)保部門按照新制度高效運(yùn)行。

作為現(xiàn)任環(huán)保部垂改辦副主任和環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)，吳舜澤是《意見(jiàn)》的“操刀者”之一，全程參與了研究和起草工作。近日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者對(duì)吳舜澤進(jìn)行了獨(dú)家專訪，他對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“《意見(jiàn)》是綜合多方面因素設(shè)計(jì)出的一項(xiàng)非常系統(tǒng)、復(fù)雜、平衡且符合中國(guó)實(shí)際的藍(lán)圖，通過(guò)試點(diǎn)工作的逐步推進(jìn)和各省市縣之間的磨合，正在不斷變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?！?/p>

在這次專訪中，他對(duì)一年以來(lái)所進(jìn)行的一系列環(huán)保垂改試點(diǎn)工作進(jìn)行了分析。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：環(huán)保垂改工作整體進(jìn)展如何？

吳舜澤：按照《意見(jiàn)》要求，垂改分為兩個(gè)階段，一是地方試點(diǎn)，二是全面推開(kāi)。當(dāng)初起草《意見(jiàn)》時(shí)，有12個(gè)省市（河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海省）分別以省委省政府名義，向環(huán)保部提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng)（試點(diǎn)工作自愿），這12省市并未在文件里寫明。當(dāng)時(shí)起草《意見(jiàn)》明確的是：環(huán)保部、中央編辦在地方各省（自治區(qū)、直轄市）申請(qǐng)開(kāi)展試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)東中西部不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境問(wèn)題類型，結(jié)合地方改革基礎(chǔ)，對(duì)申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的省份改革實(shí)施方案進(jìn)行研究，統(tǒng)籌確定試點(diǎn)省份；試點(diǎn)省份改革實(shí)施方案須經(jīng)環(huán)保部、中央編辦備案同意后方可組織實(shí)施。

環(huán)保垂改采用分類指導(dǎo)、梯次推動(dòng)的方式，申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的省份首先要通過(guò)環(huán)保部、中編辦備案，成熟一個(gè)，備案一個(gè)，試點(diǎn)一個(gè)，啟動(dòng)一個(gè)，這是原則，未來(lái)也應(yīng)該是這樣的路子。我們從來(lái)沒(méi)有認(rèn)為12個(gè)省市都會(huì)在今年6月底同時(shí)完成備案，就如同十個(gè)手指各有長(zhǎng)短一樣。目前，河北、重慶、江蘇、山東、湖北、青海、上海等七省市有的已完成了省級(jí)審批或處在備案過(guò)程中，有的已完成備案，有的垂改工作已基本完成；在第二批試點(diǎn)省份中，江蘇、山東、湖北、青海、上海等五省市都已完成了省級(jí)審批，廣東、天津等省市已經(jīng)進(jìn)入省級(jí)審批過(guò)程中，陜西、河南、貴州等絕大部分省份正處在報(bào)審階段。盡管各省市的工作進(jìn)度都不一樣，但總體進(jìn)度還可以。

關(guān)于起草《意見(jiàn)》，我們也曾一度考慮要不要加“試點(diǎn)”兩字，雖稱試點(diǎn)，但對(duì)于全國(guó)31個(gè)省市都有廣泛適用性。其實(shí)除了目前12個(gè)省市外，江西、天津、新疆、湖南、吉林等一批非試點(diǎn)省市，現(xiàn)在也在積極做工作，其中有些省份已形成了方案初稿，正處于報(bào)備階段，垂改的大門是始終敞開(kāi)的。

河北省環(huán)境監(jiān)測(cè)力量較大，一批人員放在市縣有利于執(zhí)法重心下移。過(guò)去湖北省監(jiān)測(cè)站站長(zhǎng)由省環(huán)保廳任命，一部分屬省編，一部分屬市編，本身就存在兩種不同編制，在此次改革中，湖北把省編上收、市編保留，采用半收方式。而山東、江蘇、陜西等省份，則采用把市監(jiān)測(cè)站全部上收方式處理。所以依據(jù)不同省情，就會(huì)形成不同的模式，這也就達(dá)到了改革的效果。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：垂改過(guò)程怎樣？有何預(yù)期？

吳舜澤：改革最難的是剛開(kāi)始之時(shí)，一旦前面省市完成順利，那后面省份基本上可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行復(fù)制和推廣，這就相對(duì)簡(jiǎn)單和順暢了。今年9月22日《意見(jiàn)》印發(fā)一周年時(shí)，估計(jì)情況還會(huì)更理想，更好一些。

總體來(lái)說(shuō)，河北、重慶“一省一市”為今后改革摸索出了很多經(jīng)驗(yàn)，近幾個(gè)月，有很多省份調(diào)研團(tuán)前赴這兩地考察。此外，現(xiàn)在已基本完成垂改試點(diǎn)任務(wù)的省份正在做自評(píng)估報(bào)告，我們提出了一些意見(jiàn)。

我們專門做過(guò)調(diào)研，令我感到非常高興的是，河北在人員招錄、上劃過(guò)程中，基本都達(dá)到了穩(wěn)定過(guò)渡的預(yù)期目標(biāo)。截至目前，環(huán)保部信訪辦只收到一封信，還是政策性的問(wèn)題，我去了解當(dāng)?shù)厥〖o(jì)委及信訪部門，也基本只有一兩封信?？梢哉f(shuō)，整個(gè)垂改過(guò)程還是非常平穩(wěn)和平順的。

未來(lái)環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域垂改有三種模式：全收、半收和不收。垂改是要避免地方政府對(duì)監(jiān)測(cè)的干擾，環(huán)境監(jiān)測(cè)職能上收到省，實(shí)行省級(jí)監(jiān)測(cè)、省級(jí)考核、省級(jí)評(píng)價(jià)。但有些省市如上海，市本級(jí)監(jiān)測(cè)力量就可以覆蓋到，只要把省市縣職責(zé)理清就可以了。

在垂改過(guò)程中，如何把方案設(shè)計(jì)好、利益平衡好，把人員問(wèn)題處理好、方向路徑明確好都要重點(diǎn)考慮。按照中央要求，只要是需要解決干擾的地方，我們一定毫不客氣的垂下去，但屬于地方政府的事情，比如執(zhí)法重心下移，那就一定要留給地方。

這12省市除已進(jìn)入備案、啟動(dòng)和基本完成外，還有一批正在省政府審查中。重慶市垂改工作相對(duì)簡(jiǎn)單，實(shí)行兩級(jí)管理，監(jiān)測(cè)力量不上收，主要調(diào)整機(jī)構(gòu)、任命和管理體制以及隸屬關(guān)系，人財(cái)物變更少一些，推進(jìn)相對(duì)較快。我估計(jì)未來(lái)北京、上海的垂改，變更也會(huì)較少，機(jī)構(gòu)比較齊整，垂改工作推進(jìn)也會(huì)比較快一些。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：環(huán)保垂改還面臨哪些困難？

吳舜澤：根據(jù)《意見(jiàn)》部署，試點(diǎn)工作先完成體制調(diào)整工作，然后進(jìn)一步完善政策、配套措施。所以判斷試點(diǎn)工作完成情況，一個(gè)核心內(nèi)容是體制調(diào)整工作。有些人財(cái)物的調(diào)整可能還會(huì)持續(xù)一段時(shí)間，比如河北省新的任命體制和隸屬關(guān)系都調(diào)整完畢了，相關(guān)機(jī)構(gòu)已成立，監(jiān)測(cè)力量已上收，監(jiān)察隊(duì)伍也組建完畢，但市一級(jí)人財(cái)物調(diào)整、固定資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，可能尚需一定時(shí)間才能最終完成。

垂改后，縣級(jí)環(huán)保局將改由市環(huán)保部門直管，其辦公大樓等固定資產(chǎn)以及一些債權(quán)、債務(wù)，都要從縣委縣政府名下劃歸市環(huán)保局，這需要一定時(shí)間周期來(lái)磨合。這都屬于體制調(diào)整后，新體制運(yùn)行過(guò)程中逐步完善、逐步減去的問(wèn)題。

人員劃轉(zhuǎn)是個(gè)大問(wèn)題，很不好解決，能把人員問(wèn)題解決好，其它就相對(duì)簡(jiǎn)單的多。人員問(wèn)題涉及各方利益關(guān)系和利益訴求，需慎重處理。河北采用自愿為主的方式，先報(bào)名再考試，或經(jīng)過(guò)監(jiān)測(cè)站、市環(huán)保局審核，才能完成人員上劃，這是一個(gè)雙向選擇。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：環(huán)保垂改工作成效如何？

吳舜澤：之前我調(diào)研過(guò)很多省，發(fā)現(xiàn)地方政府、地方環(huán)保系統(tǒng)不同層級(jí)和不同職能部門之間，對(duì)垂改的理解不完全一致。去年9月22日，我在環(huán)保部新聞吹風(fēng)會(huì)上講道，地方黨委政府比較擔(dān)心的是，環(huán)保系統(tǒng)垂改后會(huì)缺少機(jī)構(gòu)、手段和力量履行環(huán)保責(zé)任，我們非常注意如何讓其既有責(zé)任又有措施來(lái)保證履責(zé)。

但現(xiàn)在來(lái)看，大家對(duì)環(huán)保垂改的理解要深入的多，河北、重慶垂改樣本的運(yùn)作，使大家對(duì)垂改的理解就更深了。盡管環(huán)保機(jī)構(gòu)省市縣之間、不同地方之間訴求各有不同，但現(xiàn)在全社會(huì)對(duì)環(huán)保及垂改的認(rèn)識(shí)，思想上都達(dá)到了高度統(tǒng)一，這非常不易。對(duì)垂改成效的評(píng)判，這是非常重要的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，也是我體會(huì)最大的一點(diǎn)。

除垂改試點(diǎn)工作外，最主要的是形成一批可復(fù)制、可推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于地市級(jí)監(jiān)測(cè)力量上收，我們不排斥有不同做法，但我們主推全收。現(xiàn)在較多的是區(qū)域性環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)派駐，負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)察督政工作，我們?cè)陉P(guān)注其如何形成環(huán)境監(jiān)察制度，采用何種方式，監(jiān)察結(jié)果如何。比如河北環(huán)保監(jiān)察機(jī)構(gòu)6月份首次“亮劍”，正是對(duì)河北大氣污染防治存在的薄弱項(xiàng)進(jìn)行督政，以避免地方干擾。

盡管體制改革是長(zhǎng)效的、持續(xù)的，有時(shí)見(jiàn)效慢，但現(xiàn)在有些初步作用正在顯現(xiàn)。垂改堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，現(xiàn)已基本通過(guò)《意見(jiàn)》、地方探索與垂改實(shí)踐，找到了解決方法并在逐步見(jiàn)效。改革不是為了改而改，而是直奔問(wèn)題而去，判斷改革成效主要看問(wèn)題解決的成效。

目前，地方環(huán)保管理新格局的目標(biāo)導(dǎo)向正在形成。建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制，是我們最終改革目標(biāo)，通過(guò)實(shí)踐，我們已看到了一個(gè)“雛形”。

從十八屆五中全會(huì)首次提出，到《意見(jiàn)》出臺(tái)以及各省市垂改方案、專項(xiàng)方案的公布，在操作中逐步形成了一個(gè)垂改制度的大系統(tǒng)，不斷驗(yàn)證和豐富了中央的決策部署，探索出了一批可復(fù)制、可推廣的模式，并且新的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)已在發(fā)揮作用，新的環(huán)保管理體制也正在積極的醞釀和培育中。我認(rèn)為，判斷目前垂改的成效，不論是從大到小，從中央到地方，從這幾方面來(lái)看，都是良好積極的。

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